Factos e números sobre a dívida portuguesa

Pedro Romano Consultor de economia e autor do blogue "Desvio Colossal"

A dívida de Portugal é maior do que seria recomendado? Sem dúvida. Os três sectores institucionais que constituem a economia - famílias, empresas e Estado - têm, cada um, uma dívida acumulada que já excede a totalidade da riqueza produzida no país anualmente.

A dívida portuguesa esteve em debate no programa Fronteiras XXI de dia 5 de Abril de 2017 na RTP3.
Quanta dívida há em Portugal?
A dívida de Portugal é maior do que seria recomendado, sem dúvida. Os três sectores institucionais que constituem a economia – famílias, empresas e Estado – têm, cada um, uma dívida acumulada que já excede a totalidade da riqueza produzida anualmente no país.

Estes dados do Banco de Portugal põem em evidência não apenas a dimensão da dívida, mas também o seu crescimento galopante ao longo dos últimos 20 anos. De facto, só a partir de 2012 em diante é que os rácios de endividamento começaram a estabilizar.
A dívida global representa mesmo mais de 300% do PIB?
Sim. E o gráfico anterior não inclui a dívida da banca, que atiraria o valor total para um número ainda mais alto. Dito isto, vale a pena deixar um alerta importante: todos estes sectores têm relações económicas entre si. Os bancos emprestam às famílias, as famílias emprestam ao Estado e o Estado, por sua vez, empresta a algumas empresas.
Ou seja, a dívida global pode ser muito alta, mas uma boa parte desta dívida é dívida que os portugueses devem uns aos outros. Por essa razão, a soma simples das dívidas de cada sector não é a forma mais apropriada de monitorizar as responsabilidades do país como um todo.
Para contornar este problema é possível apenas para a dívida do país face ao exterior, através de um indicador conhecido como Posição Líquida de Investimento Internacional.

A dívida portuguesa face ao exterior cresceu imenso desde 1995, mas é, como se vê, bem mais baixa do que a soma de toda a dívida de cada sector individualmente considerado.
Em todo o caso, a posição relativa de Portugal no contexto europeu não melhora muito. Com uma Posição de Investimento Internacional negativa em cerca de 100% do PIB, Portugal é a segunda economia europeia mais endividada face ao exterior.
De onde vem a dívida portuguesa?
Aqui não há grandes segredos. A dívida resulta de défices. Sempre que um agente económico – seja uma empresa, um Estado ou uma família – gera despesas superiores aos seus rendimentos, precisa de pedir um empréstimo para cobrir a diferença. Na gíria económica diz-se que teve um “défice”, ou um “saldo financeiro” negativo. Assim, a dívida não é mais do que o subproduto de défices sucessivos, acumulados ao longo de muitos anos.
No caso de Portugal, têm sido sobretudo o Estado e as empresas não financeiras a gerar esses défices. O Estado fê-lo de forma contínua e persistente, com défices sempre acima dos 3%. Mas foi nas empresas que houve mudanças de comportamento mais acentuadas: depois de saldos praticamente equiibrados na década de 90, as companhias adoptaram políticas de distribuição de dividendos de tal forma agressivas que em 2008 já tinham um défice na casa dos 10% do PIB.

Quem são os credores de Portugal?
Depende de que sector estamos a falar. Como vimos antes, os credores dos portugueses, no geral, são muitas vezes outros portugueses. No caso das famílias, por exemplo, mais de 90% da dívida é constituída por empréstimos concedidos por bancos nacionais.
A questão torna-se mais complexa se for colocada em relação ao Estado português. A dívida pública é gerida pelo IGCP, que recorre a um vasto conjunto de instrumentos para assegurar o financiamento do Estado. Alguns destes instrumentos têm destinatários bem identificados, como é o caso dos Certificados de Aforro (detidos pelas famílias portuguesas) ou dos empréstimos concedidos pelo Fundo Monetário Internacional e pelos países europeus no âmbito do programa de assistência financeira e das linhas de crédito abertas pelos bancos nacionais.
Mas a maior parte da dívida é transaccionável. São títulos (como Bilhetes ou Obrigações do Tesouro) que depois de emitidos podem ser vendidos e comprados no mercado, passando de mão em mão como se de batatas quentes se tratasse. Para esta parte da dívida – que de momento representa mais de metade do total – não há um credor permanente. Os credores que hoje detêm as Obrigações do Tesouro não são necessariamente os mesmos que vão receber o capital correspondente quando estas chegarem à maturidade.

Quais são os custos da dívida pública portuguesa?
Há duas formas habituais de fazer esta avaliação. A primeira é medindo os excedentes orçamentais que o país precisa de gerar ao longo dos anos para manter a dívida pública num determinado nível “ideal”. O Estado português, por exemplo, tem uma dívida excessiva (na casa dos 130% do PIB), cuja dimensão terá necessariamente de ser reduzida nas próximas décadas. Fosse a dívida mais baixa e o Orçamento do Estado poderia ser menos restritivo, baixando alguns impostos ou aumentando algumas despesas. Esta ‘restrição’ imposta ao sector público (e, por via dele, a todos os contribuintes ou beneficiários da despesa do Estado) é o primeiro custo implícito da dívida: o facto de a dívida ser tão alta obriga-nos a ter mais impostos e/ou menos prestações sociais.
Uma segunda forma de avaliar os custos da dívida é medindo as despesas efectivas que dela decorrem. Isto é, os gastos que o Estado tem com o pagamento de juros, a que também se dá o nome de serviço da dívida. Em Portugal, estes gastos assumem um peso significativo: subiram bastante a partir de 2009 e hoje chegam a pesar cerca de 5% do PIB. Como termo de comparação, note-se que os orçamentos da Saúde e Educação somados representam 8,5% do PIB.

Porém, também convém pôr estes valores em perspectiva. Durante a década de 90 (e ainda mais durante os anos 80) era comum Portugal gastar em juros montantes bem superiores a estes 5% do PIB. A explicação é simples: apesar de o Estado português carregar hoje um fardo de dívida muito superior ao de há duas décadas, a taxa de juro que incide sobre essa dívida é menor. Essa taxa de juro média, à qual a dívida é remunerada, é identificada no gráfico de cima (escala da direita), onde se vê o lento mas consistente percurso que a levou de 9% em 1995 para pouco mais de 3% em 2015.
É este ano que a dívida pública vai cair?
Esta é a pergunta de um milhão de dólares. A resposta sincera é que ninguém sabe muito bem: tudo depende de qual for o défice orçamental em 2017, e de como evoluir a actividade económica e as taxas de juro. Mas se se concretizarem as expectativas mais razoáveis em relação ao comportamento destas variáveis é provável que a dívida pública caia mesmo em 2017. Isto porque, apesar de o Estado continuar a endividar-se, o crescimento será suficiente para diluir a dívida adicional num PIB maior.
Para perceber melhor esta dinâmica, a FFMS criou um simulador de dívida pública, uma ferramenta que lhe permite escolher as suas próprias previsões económicas para certas variáveis (défice, crescimento, etc.) e ver de que forma é que cada uma afecta a evolução futura das responsabilidades do Estado português. Pode encontrá-la aqui.
Reveja online o debate Fronteiras XXI, sobre a dívida nacional, de dia 5 de Abril de 2017 na RTP3.