Portugal, um país de crise em crise

Pedro Romano Consultor de economia e autor do blogue "Desvio Colossal"

Em 15 anos, a economia portuguesa cresceu a uma taxa média de 0,4%. O que fez com que Portugal, um caso de sucesso na convergência europeia desde meados dos anos 80, perdesse fulgor de forma tão súbita?
A longa estagnação portuguesa não tem uma, mas várias causas,..

«Para onde vai a economia portuguesa?» foi o tema em debate no Fronteiras XXI de 5 de Julho de 2017 na RTP3.
Entre 2000 e 2016, a economia portuguesa cresceu a uma taxa média de 0,4%. Uma performance tão débil, ao longo de um período tão longo, é impressionante a todos os níveis. Para se ter noção das proporções, estamos a falar de uma taxa de crescimento mais baixa do que a registada pelo Japão durante a célebre Década Perdida – um período de crise profundo e duradouro que entrou para os manuais de macroeconomia como o exemplo acabado de uma súbita e inexplicável esclerose económica. E apesar de nos termos habituado a esta letargia, a verdade é que não há nada de normal, expectável, ou compreensível nestes números. Este parece ser um dos poucos casos em que o miserabilismo nacional tem razões objectivas para se perpetuar.
O que fez com que Portugal, um caso de sucesso na convergência europeia desde meados dos anos 80, perdesse fulgor de forma tão súbita? Por que é que o ritmo de crescimento abrandou tanto, ao ponto de a Economist declarar – em 2007, numa altura em que o pior ainda estava por vir – que o país se tinha tornado «the new sick man of Europe»? Ao longo dos últimos anos, muitos observadores e economistas propuseram várias explicações e teorias diferentes. E apesar de não haver consensos, tem sido pelo menos possível identificar alguns pontos de contacto entre os diagnósticos.
O principal é que a longa estagnação portuguesa não tem uma, mas várias causas, que actuaram em períodos diferentes mas que se foram reforçando umas às outras. Algumas são tão óbvias que é quase impossível ignorá-las, como o alastrar da crise do subprime à Europa (2008/2009) ou a interrupção abrupta dos fluxos de crédito à economia (2011-2013). Outras são mais difíceis de identificar e parecem ter um cunho específico, marcadamente nacional. Seja qual for a explicação correcta, a verdade é que o mix de problemas levou a que a economia portuguesa passasse, nos últimos 16 anos, pelo pior período de crescimento desde que há dados estatísticos comparáveis.

O início da divergência

Qual devia ser o ritmo «razoável» de crescimento para uma economia como a portuguesa? Não há um número mágico que satisfaça toda a gente, mas é possível pelo menos enunciar uma regra geral: em princípio, Portugal devia crescer um pouco mais do que a média europeia.
Este é o corolário de uma das mais antigas ideias da teoria económica, a hipótese da convergência. A hipótese é simples: enquanto os países mais ricos estão na fronteira do conhecimento, e portanto só podem crescer na medida em que forem capazes de alargar essas fronteiras, os países menos desenvolvidos podem recorrer à imitação da tecnologia alheia ou à importação da maquinaria estrangeira. A implicação prática desta ideia é que há, em teoria, uma relação invertida entre o nível de desenvolvimento das economias e o seu ritmo de crescimento económico.
O facto de Portugal estar na cauda da Europa em 1960 sugeria, de acordo com esta hipótese, que as décadas seguintes seriam de crescimento sólido. E, com mais ou menos acidentes de percurso, Portugal cumpriu esta expectativa ao longo de muito tempo. Mas o processo de convergência foi subitamente interrompido no século XXI, apesar da grande distância que nos separava ainda da média europeia.

A primeira década do século XXI foi afectada pela crise do subprime, que estalou em 2007 nos Estados Unidos e rapidamente se espalhou ao resto do globo. Para evitar confundir crises nacionais com problemas globais, é possível repetir o exercício comparativo do gráfico anterior para um período que não tenha ainda vestígios da crise mundial.

A imagem global, em qualquer dos casos, não muda muito: passou-se alguma coisa em Portugal a partir de 2001, que afectou dramaticamente a sua capacidade de produzir riqueza. Apesar de o século XXI ter sido globalmente pior do que o período precedente para quase todos os países europeus, a travagem ganha uma expressão maior no caso de Portugal.
Note-se ainda como as circunstâncias portuguesas são diferentes das que se verificam na Grécia, Irlanda e Espanha. O facto de em anos recentes os quatro países terem passado por provações semelhantes, associado ao facto de a imprensa internacional os englobar a todos sob o guarda-chuva conveniente dos “países periféricos”, pode ter ajudado à proliferação da ideia de que estes são países com problemas da mesma natureza. Mas no período 2001-2007, pelo menos, Portugal é um caso único singular dentro do lote dos periféricos: a sua economia definha ao mesmo tempo que a dos outros floresce. Este excepcionalismo torna o caso português ainda mais curioso.

Houston, we have a problem

O abrandamento da economia portuguesa não foi de imediato identificado como estrutural, porque os vibrantes anos 90 ainda estavam bem vivos na memória de toda a gente no início do século XXI. Mas à medida que os anos passavam e a economia definhava tornava-se cada vez mais difícil acreditar que os problemas eram passageiros. Na sua avaliação anual da economia portuguesa (o chamado escrutínio do artigo IV), o Fundo Monetário Internacional foi-se tornando cada vez mais pessimista.

A imagem de cima (retirada de um relatório de avaliação externa dos trabalhos do FMI) mostra como as questões relacionadas com a dívida pública foram perdendo relevância em relação aos problemas de competitividade e crescimento potencial. Se em 2001 as principais preocupações do FMI tinham que ver com a situação financeira do Estado, em 2007 era o crescimento económico que estava em lugar de destaque, por larga distância.
Na mesma altura, o futuro director de investigação do FMI, Olivier Blanchard, escrevia um paper famoso onde identificava Portugal como um dos países com mais dificuldades a ajustar-se às circunstâncias da moeda única. As dificuldades de Portugal eram cada vezes mais óbvias. Mas identificar o problema do geral da falta de crescimento era muito diferente de explicar com rigor quais os factores que o estavam a travar.

À procura do Santo Graal

A maior parte dos diagnósticos acerca dos problemas da economia nacional incide, de forma mais ou menos focada, em alguns dos chamados «bloqueios estruturais». O termo designa características bastante enraizadas nas leis ou instituições do país, que impedem a economia de expressar todo o seu potencial: a rigidez das leis laborais, que em 2007 eram das mais restritivas da OCDE, a morosidade do sistema de justiça, o baixo grau de educação médio da população portuguesa (as taxas de abandono escolar só recentemente caíram abaixo dos 30%) ou a especialização em bens e serviços de escasso valor acrescentado. Todos estes itens são monitorizados rotineiramente pelo World Economic Forum no seu Relatório da Competitividade Global (secção portuguesa na página 300 deste link), e são usados pela OCDE para informar as suas recomendações de política publicadas anualmente no relatório Going for Growth.
Há um algum consenso em torno de que estes factores impõem custos à economia, e que a remoção destes bloqueios traria frutos apreciáveis a médio e longo prazo. Mas a responsabilidade pela estagnação económica do século XXI dificilmente pode ser atribuída a qualquer um destes elementos, na medida em que todos eles estavam já presentes antes de 2001. Citando o economista Ricardo Reis, que se debruçou sobre esta linha de argumentação num estudo de 2013, «em última análise, esta explicação não explica por que é que o colapso se dá em 2000, e não em algum dos outros anos anteriores, quando todas estas limitações já estavam presentes».
(A citação completa, em inglês, é: «All of these factors are surely important to an understanding of Portugal’s level of development and income relative to other countries in Europe over the last 40 years. What is disappointing is that discussions of the slump since 2000 often start from the same list of facts. This risks confusing levels and changes. Ultimately, the facts listed above are not an answer for what caused Portugal to stop growing after 2000, instead of in some other year when all of these same hindrances to growth were also present».)
Ao longo dos anos, e sobretudo de 2009 para cá, têm sido propostas várias explicações para o colapso do crescimento português que tentam contornar com parcimónia a questão dos «bloqueios estruturais», que não parecem encaixar bem na história de um abrandamento súbito e repentino. Um dos culpados mais frequentes é o euro, uma ideia que em Portugal tem sido defendida com fervor por Ferreira do Amaral, professor do ISEG (ler, por exemplo, Porque devemos sair do euro, publicado em 2013), e secundada por muitos outros economistas.
Em teoria, há muitas maneiras através das quais a mudança do regime monetário de um país pode ter consequências económicas adversas. No caso de Portugal, a adopção do euro implicou a perda de dois instrumentos de política económica: a política monetária (decidir quando, como e quanto subir – ou descer – as taxas de juro) e a política cambial (a influência sobre a taxa de conversão da moeda nacional em moeda estrangeira). E é possível que o abdicar destas duas ferramentas tenha reduzido os graus de liberdade da economia, tornando mais difícil o crescimento económico. A dificuldade de adaptação aos rigores de uma moeda partilhada com a Alemanha é explicitamente referida por Vítor Bento no livro Perceber a crise para encontrar o caminho, publicado em 2009.
Mas o grande apelo desta explicação reside provavelmente no factor temporal: o euro foi formalmente criado em 1999, apenas dois anos antes de a economia nacional estiolar. A coincidência de timings é tão grande que é quase impossível não se suspeitar que os dois factos estão relacionados.
A expansão do Estado costuma também figurar na lista de potenciais culpados da longa estagnação portuguesa. Os economistas tendem a ver com algum cepticismo o crescimento acelerado do sector público, sobretudo quando o seu peso no PIB começa a aproximar-se dos 45% (mesmo que a investigação empírica nem sempre dê suporte a estes receios). O facto de a despesa pública ter cruzado esta fasquia em 2005 foi visto por muitos como um sinal de alarme – incluindo por um futuro Presidente da República – e, em retrospectiva, como uma explicação simples e apelativa para a estagnação nacional. Em 2011, FMI e Comissão Europeia ainda insistiam neste diagnóstico.

Um problema, muitas causas

As explicações unidimensionais – pelo menos nas suas formulações mais simplistas – são tentadoras à primeira vista, mas não costumam resistir muito bem ao confronto com os dados. Por exemplo, é verdade que o débâcle português coincide com a implementação de euro, mas não é menos verdade que muitos outros países também mudaram de divisa na mesma altura, e nenhum deles passou pelas mesmas agruras que Portugal. Também é um facto que o Estado estava mais gordo em 2007 do que em 2000, mas nem esta engorda foi uma novidade – o processo estava em marcha desde os anos 70 – nem ela divergiu de forma significativa do que acontecia no resto da Europa na mesma altura. (Revisões posteriores da série de despesa – assinaladas na imagem como uma linha cor-de-laranja – também mostraram como a progressão de 2000 até 2007 foi afinal menos expressiva do que se pensava.)

É sempre possível refinar as hipóteses, acrescentar restrições e introduzir nuances com o propósito de «salvar» a teoria inicial da refutação dos dados. Mas a introdução de remendos ad hoc para dar conta de contra-exemplos básicos também retira a estas ideias boa parte do seu apelo inicial.
A dificuldade em explicar a crise portuguesa com base num único «pecado original» deu origem a uma série de explicações multidimensionais. Num paper muito conhecido (e já referido anteriormente), o economista Ricardo Reis avançou uma hipótese que combina elementos de várias teorias num único modelo. Esse modelo consegue explicar simultaneamente o colapso da economia portuguesa e o boom das outras economias periféricas. A teoria tem três elementos essenciais, que actuaram em momentos diferentes: a criação do euro, o sistema financeiro português e, algo inédito neste tipo de análise, as características particulares do sistema de pensões nacional.
Segundo Reis, a criação do euro deu o «pontapé de saída» da crise. O fim do risco do risco cambial escancarou as portas da economia portuguesa a um gigantesco volume de fluxos financeiros, que foram canalizados para empréstimos ao sector privado. Mas ao passo que nalguns países o sector financeiro foi capaz de canalizar o crédito para sectores produtivos, em Portugal a banca foi insensível a estas questões, e distribuiu financiamento sem critério ou rigor. O laxismo desequilibrou o terreno a favor das empresas mais pequenas e menos produtivas, que assim conseguiram perdurar e manter-se no mercado, reduzindo a produtividade média da economia. Nessa mesma altura, o sistema de segurança social chegava à sua «fase madura», o que levou a um aumento expressivo da despesa pública com pensões. A solução escolhida pare reagir a esta pressão orçamental – aumento de impostos – permitiu dar alguma folga às contas públicas, mas limitou ainda mais o potencial de crescimento da economia. Este cocktail tóxico provocou, segundo Ricardo Reis, a longa estagnação da economia portuguesa.
Apesar de a hipótese de Ricardo Reis ter gerado interesse na academia e debate nos círculos de policymaking, a verdade é que não granjeou aceitação universal. Quatro anos depois da publicação do estudo, a troca de argumentos continua. O mistério ainda não foi resolvido.

Uma crise global

Se a estagnação dos anos de 2000 a 2007 constitui um quebra-cabeças difícil de resolver, cheio de peças soltas que parecem não encaixar em sítio nenhum, o mau comportamento da economia entre 2008 e 2013 é perfeitamente compreensível à luz dos choques externos que impactaram a economia e dos constrangimentos internos latentes na altura (mesmo que por vezes desvalorizados).
A primeira fase (2008-2010) é marcada pela Grande Recessão, a crise económica que começou como um conjunto de eventos problemáticos nos mercados financeiros onde se transaccionavam títulos hipotecários de baixa qualidade (o subprime) e que rapidamente se transfigurou num colapso de proporções globais. O banco de investimento Lehman Brothers faliu, os mercados interbancários congelaram, o crédito secou, o valor das habitações caiu a pique e a falta de confiança travou o investimento nas economias mais expostas ao fenómeno (ao ponto de o FMI ter pedido aos Governos, pela primeira vez na sua história, que recorressem à despesa pública para evitar o colapso).
Os detalhes da crise variam um pouco consoante a fonte escolhida para a caracterizar, mas os grandes números não: seja qual for a avaliação que se faça, a Grande Recessão foi prolongada, profunda e dolorosa. E, tendo em conta os laços comerciais e financeiros entre Portugal e o resto das economias desenvolvidas, era praticamente impossível escapar ileso aos seus estilhaços.

O crescimento médio entre 2008-2010 caiu para -0,3%, mas o mínimo que se pode dizer é que a performance não destoou do que se passava lá fora.

Uma crise dos periféricos

A partir de 2011, e pouco depois de se reerguer dos escombros da Grande Recessão, Portugal volta de novo a divergir do resto da Europa. A contracção do PIB dura três anos – a mais longa alguma vez registada – e coloca o Produto ao nível de 2000, um retrocesso que nunca antes se tinha visto. Irlanda, Espanha e Grécia passam pela mesma experiência (esta última a um nível radicalmente mais grave). É o período da Crise da Dívida da Zona Euro, que afecta toda a união monetária mas que incide com especial intensidade os chamados «países periféricos».

A única vantagem de uma crise global em relação a uma crise nacional é o facto de pôr muitas cabeças diferentes a colocar questões e a procurar respostas. Ao contrário do que acontece com a estagnação portuguesa de 2000-2007, a crise da dívida provocou um debate intenso acerca das suas verdadeiras causas, que se prolongou durante anos mas que acabou eventualmente por produzir algo que muito raramente se vê em economia: um consenso. Este consenso foi vertido em livro e acabou por ser subscrito por dezenas e dezenas de economistas de renome.
O argumento central é simples e fácil de seguir (e até poderá surpreender quem ainda acha que foi «tudo um problema de despesa pública»), mas no que é relevante para estas linhas basta reter uma ideia: o colapso económico de Portugal entre 2011 e 2013 resulta das mesmas causas que levaram os restantes países periféricos a passar por agruras semelhantes. Estas causas foram, como se lê no documento, «muito pouco originais». Consistiram na acumulação de dívida (pública e privada) por parte de alguns países, financiada por capitais vindos do estrangeiro. Durante os primeiros 10 anos do século XXI o dinheiro foi fluindo e a dívida aumentando, sem que devedores ou credores se apercebessem de que tinham – uns outros – entrado num comboio que se dirigia ao precipício.
O que faz um mutuante quando se apercebe de que o mutuário está falido? Fecha a torneira de crédito e reclama o que (ainda) conseguir reclamar, na esperança de o fazer antes dos outros credores e assim recuperar pelo menos uma parte do que emprestou. Foi esse processo que entrou em marcha em 2010, primeiro na Grécia e depois nos outros países: os bancos internacionais deixaram de financiar os Estados periféricos e cortaram relações com os respectivos sistemas financeiros. A face mais visível deste colapso de financiamento – um problema antigo, conhecido em economia como uma «interrupção súbita» – foi o «apertar de cinto» a que o sector público se viu obrigado, e que na comunicação social ganhou o nome de «austeridade». Mas outra faceta menos conhecida foi o racionamento de crédito que os próprios bancos, com o garrote na garganta, tiveram de aplicar ao sector privado. Portugal e os restantes países periféricos entraram num ciclo vicioso em que vários fogos se alimentavam uns aos outros.

Houve factores amplificadores que fermentaram o problema, como as particularidades do Banco Central Europeu (estatutariamente impedido de financiar Estados), a grande dependência das empresas europeias do sistema financeiro e até a ausência de uma «rede de segurança» comum, capaz de estancar o problema antes de ele ganhar a dimensão que ganhou. Mas na origem do colapso que atingiu Portugal esteve, essencialmente, um factor comum ao resto dos países em crise: a acumulação de dívida externa.

Uma história de três choques / E agora?

A performance trágica da economia portuguesa ao longo dos últimos 16 anos é um misto de mistério (2000-2007), má sorte (2008-2010) e excessiva complacência com a acumulação de desequilíbrios externos (2011-2013). Alguns dos factos que explicam os números tão débeis do crescimento – 0,4% ao ano, de 2000 a 2016 – não irão certamente repetir-se no futuro próximo. Por exemplo, é improvável uma nova recessão global como a que se abateu sobre a economia mundial em 2008. E outros perdem relevância de dia para dia. A consolidação orçamental está quase concluída e as taxas de juro fornecidas às empresas e famílias convergem lentamente para os valores do centro da Europa. Estas forças centrípetas são hoje praticamente irrelevantes, o que sugere que o crescimento futuro será bem melhor do que o crescimento passado.
Por outro lado, o facto de estas forças deixarem de exercer pressão não significa que não tenham deixado chagas profundas, capazes de atrofiar o crescimento. A enorme quantidade de crédito malparado no sector bancário é um exemplo de um legado pesado que cai nesta categoria. E convém recordar que, apesar de todas as discussões, a travagem da economia imediatamente após o ano de 2000 continua hoje mal compreendida. Não sabemos ao certo o que gerou esse colapso nem, consequentemente, se os factores que estiveram na sua génese permanecem entre nós ou desapareceram entretanto. Tudo isto cria um enorme ponto de interrogação em relação à economia portuguesa.
(O impacto que as recessões têm na capacidade das economias crescerem no futuro é um dos tópicos mais importantes da investigação actual. Num paper muito citado, Olivier Blanchard, Eugenio Cerutti e Lawrence Summers mostram que estas «chagas profundas» são muito mais ubíquas do que se pensava. Na maior parte dos casos as economias não recuperam completamente das perdas de produção, e num lote de casos mais restritos entram mesmo numa trajectória de crescimento permanentemente mais baixo.

 

 

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